马建兰又下岗了。

让她上岗又下岗的，是甘肃省兰州市政府部门的两份“红头文件”。６月９日，市政府印发《兰州市千名城市协管员上街巡察实施方案》，马建兰和另外９９９名同事穿上红马甲走上街头，成为城市协管员；最近，市城市管理行政执法局下发了《关于停止城市协管员上街巡察工作的紧急通知》，马建兰和同事们脱下了刚刚穿上３个月的红马甲。

“孩子在上大学，家里收入少花销多，不知啥时才能重新上岗。”赋闲在家的马大姐忧心忡忡。她不知道，因为“以罚代管”、不具备执法资格，她可能再也穿不上那件印有“城市协管”字样的红马甲了。

在编几十人，千人来协管

“红头文件”催生“以罚代管”

“本来是想通过充分发动群众，提高执法效率，建立长效管理机制。”谈到招收城市协管员，兰州市政府有关人士对记者说。

据市城管执法局有关负责人介绍，全市城市协管员总名额为１０００人，实行区执法局和街道的双重管理。各区执法局、各街道要抽调专人成立城市协管员办公室负责日常管理工作。选聘协管员的条件并不高，除了“有责任心”等要求，门槛就是“７０周岁以下的离退休人员及享受城市低保人员”。看到消息，马建兰高兴地去报了名。

对于“红头文件”上的理由，兰州市民张新瑞觉得是“冠冕堂皇”。“部门利益才是组建城市协管员的真正目的。”张新瑞说，“兰州市城管执法局在编人员也就几十个，一下子拉出１０００人的协管员队伍，靠什么养活？还不是想多罚款‘以罚代管’，用罚款来养协管员？”

据了解，城市协管员的工资补助标准为２００元／月，“由区财政支付，对街道办事处及城市协管员实行绩效挂钩制度”。而兰州市城区的最低工资标准为４３０元，这就意味着城市协管员必须靠罚款，有“绩效”，才能维持最低工资标准。

一件红马甲，罚款全靠它

“身份问题”让罚款困难重重

７月２８日，经过选拔、聘用，马大姐终于穿上红马甲，正式在安宁区培黎街道上岗了。她的同事，大多都是下岗职工、退休职工、低保人员等。

但是，仅有一件红马甲是不够的。“你们凭啥罚款？”在工作中，马大姐和同事听得最多的，就是这样的质疑。

据了解，协管员没有制服、证件。但他们被赋予的职责却相当多：制止和处理随地吐痰、乱扔垃圾，制止和处理无证经营、摆摊设点等违法行为，督促责任单位落实“门前三包”……更重要的是，他们还被赋予了罚款的权力：“可在授权范围内协助城管执法人员，适用简易程序对当事人的违法行为进行处罚。处罚票据统一由区执法局供应，罚没收入统一上缴区财政专户储存。”

“１０元罚款”的处罚案例，暴露了协管员身份的尴尬：一位市民被罚款１０元，但要求协管员出示证件时，协管员却不能提供有效证件，罚款以失败告终。

工作中处处受阻，许多协管员担心受到伤害，救治没有保障，开始出现“逃亡”。到１０月底，协管员只剩下近４００名。

上岗三个月，“绩效”仍是零

多种原因促政府叫停协管

１１月初，马大姐拿到３个月６００元工资，把红马甲交了回去，又下岗了。

“从１０月３１日正式停止千名城市协管员上街巡察工作。”兰州市城市管理行政执法局下发的《关于停止城市协管员上街巡察工作的紧急通知》，要求各区执法局“务必将拖欠城市协管员的工资每月２００元全额补发”。配发给城市协管员的证件及带有“城市协管”标志字样的红色马甲一律收回，并做好善后工作。

“一分钱都没罚到过。”和其他大部分同事一样，马大姐的“绩效工资”是０。

城市协管制度为什么会仓促“流产”？

兰州市城管执法局政策法规处有关人士说：“协管员的工资补助要各区财政出，但各区经费也有限，无法保障。”这位官员还说，城市协管员制度在兰州是新生事物，没有经过前期的试点就在全市全面推广，有些操之过急，暂时受挫也在意料之中。

马大姐也说，同事中有的年龄较大，有的文化程度较低，又因为没有证件、没有身份，上街巡察后没有信心，要么有点“露怯”，要么态度不好，不能文明用语。她的同事还告诉记者，有些区的协管员“只培训了一上午”。

授权有问题，决策不规范

“良性违法”也违背法治原则

“出发点是好的，将公民的监督义务制度化。”兰州市政府法制办副主任罗应龙说，“但《方案》本身内容有缺陷，没有经过足够的法律论证。城市协管员只能协助管理，没有独立执法资格。”

甘肃省正天合律师事务所律师周清馨也说，《方案》首先是授权违法，协管员不具有行政处罚的执法主体资格；其次是出台程序不规范，政府及其部门出台这样涉及社会公众利益的规定和措施，既没有公告、听证，也没有报批。

有关专家说，城市协管员被赋予行政执法权属“良性违法”范畴，但是“良性违法”的本质在“违法”而不在于“良性”，违背了我国的基本法治原则。

“有一种被‘忽悠’的感觉。”马大姐说，“政府没考虑好就不要招我们嘛，费了力气不说，还害得街坊邻里看我们笑话。”